2015年1月4日 星期日

政府機關敏捷案例:美國專利商標局PE2E專案

徐柏峰



美國專利商標局(The United States Patent and Trademark Office, USPTO),負責全美專利和商標申請和核准手續,是隸屬於商務部(Department of Commerce)的重要機關。USPTO首長由美國總統任命,全銜為商務部次長暨專利商標局局長(Under Secretary of Commerce for Intellectual Property and Director of the United States Patent and Trademark Office)[1] 在美國聯邦政府中,USPTO是排名第1的幸福機關(Best Places to Work in the Federal Government)USPTO每年靠著規費,「營收」(Earned Revenue)表現非常可觀,而且一年比一年好,而收入當中超過9成,來自專利審查(Patent Examination)[2]

USPTO歷年營收
金額單位:百萬美元

資料來源:USPTO, FY2013 Performance and Accountability Report, pp. 77.

1. 專案背景

        USPTO的專利審查程序,分為審查前(Pre-Examination)、審查(Examination)和審查後(Post-Examination)3個階段,每階段內都有重要的流程:
 USPTO專利審查階段
資料來源:USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, p. 1.

1.1 早期使用大量紙本

        從19世紀到20世紀初期的專利審查流程,使用大量的紙本文件。專利申請案從申請案分類(Classification of Claims)、先前技術搜尋(Prior Art Search)、審查(Examination)、初步審查意見(Drafting of Office Actions)、回應申請審查意見(Responding to Applicants Replies to the Office Actions),一直到核發證明(Issuance of a Paper Patent),每個步驟使用的都是實體的紙本檔案,審查的動作慢,而且要花很多空間來存放紙張。[3]

1.2 80年代開始數位化

        隨著申請案越來越多,紙本審查的效能漸漸跟不上時代腳步。1981年間,美國的專利申請數為114,710件,而同年度的專利領證量為71,010件,由於審查流程必須大量調閱卷宗,翻閱紙張,審查官工作忙不過來,積案(Backlog)越來越多。[4] 為了改善專利審查發證的效率,USPTO198212月,向美國國會提出「無紙化辦公室」(Paperless Office)計畫,從那時候起,USPTO在將近30年內,陸續投入了超過10億美元,建立起將近50個相關的資訊系統,並把紙本的申請文件,陸續數位化成圖片檔案,讓相關同仁把原本要翻文件的動作,改成調閱圖片檔,來提升專利審查的工作效能。[5]

1.3 近年專利業務暴增

        最近幾年來,紙本文件確實數位化了,透過數位圖檔審查申請案的工作流程,卻和以前的紙本審查一樣,遇到效能瓶頸。時至2010年,USPTO建立的「專案檔案包裹」(Patent File Wrapper)系統,堪稱全球最大的專利資料庫,每年向USPTO申請專利的件數,超過50萬筆。不過,USPTO局裡6千多名審查官,在處理專利申請案件時,最多要從16個相關資訊系統,搜尋相關資料,然後再用手工剪貼文件,才能執行業務,而且有些資訊系統的效能不佳,找一筆專利申請資料要等上好幾分鐘,讓審查官想快也快不起來,而USPTO的積案數量,也逐步攀升到72萬件。
        根據USPTO自己的統計,從2006年到2010年間,雖然電子化申請的比率,從原本的14%,拉高到將近9成,但專利申請人平均要等上25.7個月,才能拿到首次通知(First Office Action),而平均待審時間甚至將近3年。[6] 不僅如此,歷經30年陸續建立的相關系統,已經變成「歷史共業」,不論是系統維護、檔案備份,還是人員訓練,都是頭痛的問題。
USPTO 2010年專利審查概況

資料來源:USPTO, FY2010 Performance and Accountability Report

2. 導入過程

2.1 Patent File Wrapper遭到列管

        USPTO的窘境,受到白宮當局的關切。2010年,負責幫美國總統編制和審核預算OMB,把Patent File Wrapper系統列為聯邦高風險專案,要求USPTO限期提出解決措施,才能再拿到預算繼續進行系統開發。對此,USPTO幾經研商,終於在2010年第4季提出因應方案,打算建構一個新的資訊平台,取代既有的Patent File Wrapper,並把既有資訊系統主要功能都整合進來,讓審查專利在單一資訊系統裡面串起來,成為一貫化的流程。

2.2 提出PE2E平台解決效能瓶頸

        USPTO提出的新構想,叫做「專利端到端」(Patent-End-to-End, PE2E)平台。根據USPTO觀察,要改善既有資訊系統的效能,就要把原本透過圖片檔呈現的申請文件,改成使用「可擴充標記語言」(eXtensible Markup Language, XML)格式來記錄,建立起以文字為基礎的作業流程(Text-based Processing),才能提升互動性(Interactive),並進一步提升審查效率。為了達到這個目標,USPTO當局決定,導入敏捷開發方法中的Scrum來建立PE2E,幫USPTO改善審查專利的流程。

2.3 引入敏捷概念取代瀑布式規劃

        根據USPTO前局長David Kappos的回顧,USPTO資訊長John B. Owen20105月起,就在局裡推動敏捷開發的想法,不但在內部針對資訊同仁和使用單位同仁,辦理敏捷的教育訓練,而且也招募了一些具備敏捷素養的計畫經理(Program Managers)David Kappos表示,傳統上,USPTO 走的是瀑布式開發法,把系統切割成一個階段接著一個階段,專案交付時程都很長,同仁要等上好幾個月,甚至好幾年,才能收到「不見得符合需要的」新功能。相反地,敏捷不但強調快速交付,還要使用者從頭就參與,可以確保專案成功地做出使用者想要(Want)和需要(Need)的工具。[7]

2.4 PE2E2階段開發策略

        針對PE2E系統,USPTO當局規劃投入13千萬美元,進行系統開發,並編列每年15百萬美元的維護費用,讓專案成果在2013年上線。由於系統架構非常龐大,相關技術十分複雜,USPTO決定向業界「借力」,把PE2E平台分為2階段開發:第1階段先發包一個雛型開發專案,同時委託3家廠商,各自針對UPSTO未來需要的資訊系統,先建立起核心基礎設施的原型(prototype),讓參與PE2E的相關同仁「有感覺」。到了第2階段,再評選出1家系統整合商(System Integrator, SI),根據第1階段的成果,透過敏捷方法,由優勝廠商「統包」,一個開發週期接著一個開發週期,「先求有,再求好」,逐步打造出PE2E需要的各個功能。

2.5 USPTO自己做系統整合

        20113月, PE2E1階段的3家廠商進行成果發表,USPTO評估後發現,沒有一家廠商做出的雛形,符合USPTO的預期。USPTO毅然決定,在第2階段「自己動手做」,擔當整個PE2E平台的「統包」,主導架構設計和的系統整合。
        根據規劃,PE2E必須在2011年底前,釋出(Release)1次的開發成果。為了達到這個時程目標,USPTO決定縮減範圍,打消原先要先開發核心架構(Core Architecture)的念頭,轉而先做專利審核流程中最明確的需求,讓審查官能先看到被分派到的申請案清單,以便根據審閱每個案件的主張,在申請案上加上註解。第1次釋出的範圍名稱,叫做「中央複審單元」(Central Reexamination Unit, CRU)USPTO規劃投入80名真正的使用者,試行新的工作流程,如果系統功能成熟,再把功能開放給局裡6千多名審查官的使用。
        20114月,PE2E開始規畫使用介面,到了6月中,開始進行架構設計和開發,為了加速開發速度, USPTO 把第1次釋出的需求獨立整理成一個專案,發包給一家廠商開發,不過,後續的釋出要做些什麼,要怎麼發包,USPTO都沒有提出具體的作法。[8]

3. 執行成效

3.1 PE2E開發初期遭到批評

        PE2E專案內部怎麼使用敏捷開發,相關資料並不多見,不過,批評PE2E「不夠敏捷」的聲音,已經先傳開來。20119月,PE2E的第1次釋出進行到一半,美國商務部督察長辦公室(Office of Inspector General, OIG),就對PE2E專案發出稽核報告指出,PE2E專案雖然導入敏捷方法,不過實際做法卻不符合敏捷的要求。針對OIG的評論,在USPTO主導推動敏捷的資訊長John B. Owen虛心受教,表明會逐一改善。[9]
OIGPE2E的稽核結果
資料來源:USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, pp. 4-7.

        截至2015年初為止,PE2E平台仍在開發中,導入敏捷的專案成效,目前還難有定論。不過,針對USPTO政策、目標、成效和規費等營運事務,負責向USPTO局長提出建言的「專利公眾諮詢委員會」(Patent Public Advisory Committee, PPAC),從2010年起,不但每年都在年度報告上提到敏捷,也非常肯定USPTO引入敏捷的作法。[10] USPTO前局長David Kappos在官方的網誌上表示,敏捷和USPTO以往的瀑布式方法比起來,有3個根本上的差異:首先,敏捷擁抱變更,把變更視為常態。在敏捷團隊中,不但預期變更發生,而且還刻意規畫變更,並且根據商務的需要,及時改變計畫來因應;其次,敏捷透過1~3個月的衝刺期,把風險降到最低。在落實敏捷的環境中,團隊氣氛鼓勵盡早失敗,執行上發生的問題或是產品品質的缺失,會在衝刺期內就顯現,不用等到後面。最後,透過敏捷可以讓團隊一步一腳印地把高品質的成品做出來,並且根據使用者實際的需要來改善功能。David Kappos站在局長的高度呼籲,推動敏捷就要改變文化。專案團隊成員當中,一定要包括使用者這個角色,負責在開發期間,實際操作並測試系統功能。使用者提供的回饋意見,要能快速地整合到未來的開發週期當中,如此一來,在幾個月內就能看到改善的成果。[11]3.2 USPTO由上而下推動敏捷文化

3.3 PE2E1.0版預計2015年上線

        USPTO2014-2018戰略計畫中,把持續開發PE2E列為重要的資訊科技目標。根據USPTO對美國國會提出的《2015年預算說明書》(Fiscal Year 2015 President’s Budget: The USPTO Congressional Budget Justification)PE2E系統發展的進程如下:
PE2E系統主要進展和未來展望
資料來源:USPTO, Fiscal Year 2015 Presidents Budget: The USPTO Congressional Budget Justification.


[1] 經濟部智慧財產局,《美國專利須知》,民國935月,第5頁。
[2] USPTO, FY2013 Performance and Accountability Report, p. ii.
[3] USPTO, PATENT PUBLIC ADVISORY COMMITTEE ANNUAL REPORT 2011, p 20.
[4] Hon. Gerald J. Mossinghoff and Stephen G. Kunin, New Post Grant Administrative Trials Before the USPTO’s Patent Trial and Appeal Board.
[5] USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, p. 1.
[6] USPTO, FY2010 Performance and Accountability Report, p 12; 2013年度,USPTO的電子化申請比率已經突破98%,請見USPTO, FY2013 Performance and Accountability Report, p i.
[7]  David Kappos, “USPTO Gets Agile.” http://www.uspto.gov/blog/director/entry/uspto_gets_agile
[8] USPTO, Patent End-to-End Planning and Oversight Need to Be Strengthened to Reduce Development Risk, p. 2.
[9] USPTO, ibid, pp. 10-13.
[10] 1999年美國發明人保護法案》,詳見USPTO官網http://www.uspto.gov/patents/law/aipa/
[11] David Kappos, “USPTO Gets Agile.” http://www.uspto.gov/blog/director/entry/uspto_gets_agile