2015年1月2日 星期五

政府機關敏捷案例:美國退伍軍人事務部LTS專案

徐柏峰
Source: http://www.veteransadvisor.com/2011/08/26/chapter-33-gi-bill-va-education-benefits/

        美國退伍軍人事務部(U.S. Department of Veterans Affairs, VA),成立於1989年,前身是退伍軍人管理局(Veterans Administration)VA的自我期許,是實踐林肯總統第2次就職演說時的承諾:「慰藉那些戰爭中逝去的英靈,照顧烈士的遺孀和孤兒」(To care for him who shall have borne the battle, and for his widow , and his orphan) [1]



美國退伍軍人事務部年度開支(2013會計年)
金額單位:千美元
Source: VA官網 http://www.va.gov/vetdata/Expenditures.asp
        從二次大戰算起,美國出兵參與的韓戰、越戰、波灣戰爭、反恐戰爭和聯合國的維和任務,在全美各地累積了2千1百多萬名退伍軍人。[2]  為了照料這些退伍軍人和他們的家庭,VA每年耗資1千到1千4百億美元,提供傷殘賠償金、養老金、教育、職業復健、就業、住房貸款、保險賠償,醫療照料和遺屬福利等服務。和很多機關一樣,VA的核心業務,是審核各類的申請案件。為了加速申請審核效能,VA在全美各地的1千多的據點,過去幾年內陸續建立了一些資訊系統,累積了為數不少的作業資訊。不過,各地的資訊系統之間,無法交換資訊,而VA本部也沒有一套中央的資料儲存機制,管理全國各據點的申請資訊。在業務繁忙的情況下,有些VA的同仁,還會把公務筆帶出辦公室,在家繼續工作。

1. 專案背景

        2006年5月間,VA傳出重大資安事件。一名VA資料分析師,在美國馬里蘭州白楊山(Aspen Hill)附近的家中,遺失了公務筆電,筆電的硬碟裡面,存放了2,650萬筆退伍軍人的個資。事發經過13天,VA發現紙包不住火,才向警方報案,而在懸賞5萬美元的利誘下,警方在50多天之後,終於找到遭竊的電腦,而經過資料比對後發現,電腦硬碟裡面存放的,除了原本2,650萬筆的退伍軍人姓名、生日和社會安全號碼以外,還有另外220萬筆現役軍人、國民兵和後備軍人的個資。對此,布希當局大為光火,而國會也把VA當局罵到灰頭土臉,要求VA改善資訊安全機制。經過一連串的檢討,VA當局制訂了新的資安政策,稱為One VA Policy,打算把原本分散各地的作業資料,統一儲存在VA本部,然後針對各個據點的業務需求,提供安全一致的資料存取服務。
        幾乎在同一段時期,正在研擬提升退伍軍人福利的布希政府,簽署了簡稱Post-9/11 GI Bill的《後911退伍軍人教育輔助法案》(Post-9/11 Veterans Educational Assistance Act of 2008),該法案第33章(Chapter 33)訂明,在911事件以後服役的美國退伍軍人,可以享有為期3年的學費、書籍費和住屋津貼,而且還可以移轉給配偶或小孩等親屬使用。布希政府在簽署法案的同時,正式對全美民眾宣布,從2009年8月1日起Post-9/11 GI Bill法案就開始生效,符合申請條件的退伍軍人,屆時就可以開始獲得補助。

2. 導入過程

        為了落實布希總統開出的政策支票,VA必須在國會兩黨還在爭辯法案細節的情況下,就針對未來補助案的提出、審核和撥款,規劃出可行的方案。不過,建立完整的資訊系統,需要的是時間,但申請補助的民眾等不到系統上線,就要拿到補助。對此,VA先規劃了一套臨時流程,讓承辦人員使用試算表(Spreadsheet)人工檢查補助資格,然後再透過既有系統,把符合條件的款項撥出去。在手工作業可以勉強運作的前提下,VA啟動了Chapter 33 Long Term Solution的資訊專案(簡稱LTS),規劃在2010年間,每1季釋出1次成果,循序漸進把手工作業改成電子化作業。
        VA選擇用Scrum Framework,作為LTS專案執行的框架:在人員分工上,全體專案成員大約每7個人為1組,每組由開發人員、領域專家、分析、設計、實作和測試等專才組成跨職能團隊,稱為Scrum Team。每個Scrum Team中,除了配置一名Scrum Master,維護團隊開發秩序以外,還指派一人擔任PO,負責在利害關係人和Scrum Team之間溝通需求,並將系統需求寫成使用者故事(User Story),登錄在Product Backlog裡。每個Scrum Team以2周到4周為衝刺期(Sprint),每期期初PO根據需求優先程度,參考團隊最近一期的產能,從還沒執行的所有需求當中,挑選出希望團隊在下一期交付的功能。團隊在衝期期間,每天舉行簡短的會議,彼此溝通前一天完成的工作,當天打算進行的工作,以及工作期間遭遇到的困難。到了衝刺期最後一天,團隊把期間的開發成果,交給PO測試操作,並允許PO根據利害關係人最新的回饋意見,修改對系統的需求。

3. 執行成效

        導入敏捷方法的LTS專案,總規模超過2億美元,是不折不扣的大型專案。根據VA的說法,LTS後來在「幾乎沒有缺失」的情況下交付上線,獲致「令人驚艷且出乎意料」的成果。不過,LTS專案執行過程中,還是引發一些批評的聲音。例如,為了加速審核流程,VA臨時招募了750名新員工,不過由於經驗和訓練不足,配套辦公空間太過壅擠,造成審核過程手忙腳亂,很多人索性離職。VA後來只好從其他部門趕調人力支援、強制要求同仁加班,並把15萬件申請案委外審核,才勉強度過上線的陣痛期。 
        另外,負責監督的美國聯邦政府審計署(Government Accountability Office, GAO),一方面肯定LTS專案的成效,另一方面則是提醒VA,引入敏捷方法做得不夠「到位」。譬如說,有些User Story沒有根據相關的需求文件進行測試;專案執行過程中沒有方便的視覺工具,可以讓利害關係人溝通進度;專案的Burndown圖沒有包含在溝通過程中新增的需求…。為了提升VA未來使用敏捷方法執行專案的成效,GAO提出了5點建議: 
  • 成效指標:專案要建立成效指標,並識別出面臨的限制條件,以便在執行過程中衡量是否有實現願景,達成期望。
  • 需求追溯:要在需求、法規、政策和商務規則之間,維持需求追溯的關係,確保系統是按照預期開發。
  • 完工定義(Definition of done):要根據機關的政策和規定,定義在系統開發過程中,每個工作的完工定義。
  • 嚴謹測試:要落實單元測試和功能測試,減少系統重工。
  • 監控工具:要提供監控工具,讓利害關係人之間,可以在專案執行過程中溝通效能和專案變更的範圍。
        在VA執行LTS專案的同時,使用敏捷方法漸漸成為美國政府推動資訊專案的「共識」。美國聯邦行政管理和預算局(Office of Management and Budget, OMB),建議美國政府機關在推動資訊專案計畫時,應該使用敏捷方法,把資訊系統分割成模組化的小單位,循序漸進地交付。在聯邦政府的推動下,過去幾年以來,除了VA以外,包括美國國防部(Department of Defense, DoD)、國家航空暨太空總署(National Aeronautics and Space Administration, NASA)、商務部(Department of Commerce)和國稅局(Internal Revenue Service, IRS)在內,都有使用敏捷方法執行資訊專案計畫的案例。[3]

Source: GAO, Software Development: Effective Practices and Federal Challenges in Applying Agile Methods, July 2013, pp. 29-30.



[1] GAO, Software Development: Effective Practices and Federal Challenges in Applying Agile Methods, July 2013, pp. 29-30.

[2] VA的願景聲明(Mission Statement),請參考VA官網 http://www.va.gov/landing2_about.htm


[3] 美國退伍軍人總數,請參考VA官網統計 http://www.va.gov/vetdata/Veteran_Population.asp